国家补偿机制解读 浅析建筑垃圾异地综合处置

近年来，建筑垃圾处置管理工作日趋严格，运输处置价格趋于合理，车容车貌和偷乱倒问题得到控制，但由于末端消纳场所和处置设施的缺乏和管理不足，始终制约着建筑垃圾管理工作根本性好转。

目前，一方面是全市建筑垃圾出土量不断上涨，一方面是全市土地资源有限，建筑垃圾消纳场所却不断下降，同时，消纳场所与处置设施的设立，必然给周边环境带来一定污染，区政府主观上不愿意对这方面投入建设力量，导致了目前本市消纳场所与处置设施不足以支撑全市建筑垃圾的消纳，延伸出建筑垃圾乱倾倒等矛盾问题，产生了不良的社会影响。建立一定的补偿机制，尤其是跨区的综合补偿机制，能有效提高区的积极性，缓解目前建筑垃圾消纳的紧张局面，进而对建筑垃圾的“三化”处置及城市环境综合整治，具有重要的推动作用。

国内垃圾补偿机制情况

我国环境补偿相关的研究始于20世纪80年代，开展时间较早，对于森林、矿区、流域的环境补偿研究较多，《中华人民共和国森林法》、《水污染防治法》、《矿山环境保护条例》中都明确对相关领域的环境补偿提出了要求，各地相关的规章制度也较多，但对于生活垃圾领域的环境补偿研究较少，目前政策方面较为缺失。2007年环保总局《关于开展生态补偿试点工作指导意见》，省地级也相继发布了相关文件，如浙江省2005年下发的《浙江省人民关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、广东省物价局2006年下发的《关于运用价格杠杆促进环境保护的意见》、广东省人民办公厅印发了《广东省生态保护补偿办法》、北京公告发布了《关于建立生活垃圾处理调控核算平台的意见》)、广州市2012年5月《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》、苏州市2010年7月下发的《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》、2011年上海下发《上海市生活垃圾跨区转运、处置环境补偿资金管理办法》。但是都是针对生活垃圾跨区域处理的环境补偿，还没有针对建筑垃圾异地处理的补偿案例。

通过对美国、日本和韩国等发达在城市生活垃圾处理环境补偿方面的研究，并分析国内北京、上海、广州、南京等先进城市已经在生活垃圾处理环境补偿上推出的相应规定或措施，可供借鉴的经验总结如下：

1.通过法律法规进行约束和支持。用法律法规做保障，真正实现环境补偿的目标。对于城市生活垃圾处理补偿而言，建立补偿机制的重要任务之一就是构建补偿的政策法规体系框架，在制定相应法律法规时，要注重现有政策之间的冲突，注重修订一些影响补偿效率发挥的条款，制定相应的补偿办法，通过立法程序将补偿的原则具体落实到政策法律体系框架中，并使之具体化和有可操作性，使补偿有法可依。

2.重视建立补偿多元主体筹资机制。尽管补偿资金的主要来源为财政资金，而配套资金无法到位，导致补偿效果受到很大限制。由于补偿多是区域、流域之间不同利益相关者发生的，区域经济发展不平衡，区域间横向资金筹措机制在某种程度上也会影响生态建设的可持续性，因而改革现有补偿的财政政策，加大区域间横向转移支付力度，就成为一个重要的改革方向。

3.重视补偿的监测评估。补偿数额与补偿的效果之间有一定的必然联系，如果不考虑所补偿对象发挥环境、经济及社会效益的高低，采用一个统一标准，补偿效果将难以如愿。因此应对补偿机制进行常规的监测和评估以了解其对环境改善与区域发展的贡献，依据贡献大小给予不同程度的补偿。通过对补偿内容的评估与监测来建立动态调整机制，有助于制定科学合理的补偿标准。

4.重视建立社会参与协商机制。制定补偿政策是为了能够有效协调受损者、受益者以及其他利益相关者的经济利益关系。国内外较为成功的补偿案例中都注重在补偿过程中利益相关者的广泛参与，能结合地区差异来认定补偿对象，在补偿标准的制定上，考虑了生态环境差异，补偿政策的制定过程尽可能充分考虑利益受损者的需求及受益者的支付能力，考虑不同相关利益者的协调。

目前较多的是垃圾处理环境补偿理论，一般认为主要涉及外部性理论、公共产品理论、环境公平理论和邻避效应。其中外部性理论认为存在外部不经济效应时，应向企业征税;存在外部经济效应时，应给企业以补贴，通过征税或补贴，就可以实现外部效应的内部化。

公共产品理论认为公共产品在使用过程中容易产生两个问题：“公地的悲剧”和“搭便车问题”，需要通过制度设计解决公共产品消费中的“搭便车”现象和激励公共物品的足额供应。

环境公平理论要求在处理环境问题上，不同、地区、群体之间拥有的权利和承担的义务必须公平对待，体现了人们在利用和保护环境的过程中，对其权利和义务、投入和所得的一种公平评价。

邻避效应是社会失灵现象的表现之一，指的是当推行某些对社会整体而言是必要的政策时,政策目标地区却强烈反对把当地作为政策目标的草根运动。政策目标地区居民或所在地单位因担心邻避设施对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶清洁，滋生“不要建在我家后院”的心理现象。邻避现象展现出特定大众自我矛盾的态度:原则上赞成施政目标,但该目标的预定地不能与我家“后院”毗邻。

上海市中心城区无法建建筑垃圾处理设施，需要在郊区建处理设施，中心城区的建筑垃圾运至郊区的处理设施进行处理，中心城区需为此支付给处理设施所在区建筑垃圾处理综合补偿费，是有条件的、区与区财政之间的横向转移支付,用于纠正某些公共产品或服务的外部性。

基本原则

1.谁导出、谁补偿;谁导入、谁受偿原则。这条原则即体现了受益者补偿、受损者受偿的原则，这是综合补偿遵从的原则，在建筑垃圾处理过程中，垃圾产生区将垃圾运送到处理设施所在地进行消纳或资源利用，应该对垃圾处理造成的直接和衍生的各种损失进行负责，垃圾处理区承担着因垃圾处理而产生的各种成本和损失，应获得相应的补偿和照顾，应建立建筑垃圾导出区对导入区的长效补偿机制。

2.以街镇为主、区适当受偿原则。明确建筑垃圾导入区获得补偿资金后的使用范围，即补偿资金主要用于处理设施所在街镇及周边街镇，少部分用于区进行统筹。

3.生态优先、发展优先原则。垃圾处理直接影响到处理区的生态环境质量和环境容量，同时造成区域间的不平衡发展。坚持生态优先即是修复、重建因垃圾处理影响到的生态环境，坚持发展优先即是改善、协调垃圾产生区与垃圾处理区之间的统筹发展，有效平衡区域可持续发展、保护优化区域生态环境质量,体现出建立垃圾处理综合补偿机制的本来要义。

4.主导、社会参与原则。建立建筑垃圾处理综合补偿机制，主要是通过创新体制机制，发挥在法律、经济和必要的行政手段上的作用,完善对垃圾处理的调控手段和政策措施，弥补因垃圾处理的经济外部性、市场条件不完善等导致的市场失灵。同时，积极引导社会各方参与，引入并完善利益分配与调整等方面的市场运作机制。

5.充分补偿、现实可行原则。建筑垃圾处理综合补偿原则上应对因垃圾处理而产生的各种成本或损失进行补偿。因垃圾处理造成的影响是多方面的，加上垃圾处理区服务于多个产生区，由此衍生的社会经济影响非常复杂，要定量分析生态环境成本、社会成本和经济成本就显得十分困难。实际上，建筑垃圾处理和生活垃圾处理相比在环境和经济社会等方面影响较弱，主要考虑解决中心城区无法建设处理设施，在确定补偿标准等指标时,应结合所在地区的经济社会发展实际情况,尽量做到应补尽补，在具备可操作性的基础上，逐步加大补偿力度，完善补偿措施，使补偿机制体现公平与效率。

补偿机制框架

补偿机制框架包括补偿主体、补偿客体、补偿方式、补偿标准和外围的配套保障机制等方面的内容。

1.补偿主体和客体

补偿主体为：补偿活动的发出者，依据“外部性理论”、“受益者补偿原则”，建筑垃圾异地处置综合补偿主体应该是生态服务正外部性的享受者或是生态服务负外部性的产生者，应为建筑垃圾产生区的。

补偿客体为：补偿主体权利、义务所指向的对象，依据“外部性理论”、“受损者受偿原则”，建筑垃圾异地处置综合补偿客体应该是生态服务负外部性的承受者或是生态服务正外部性的产生者，应为建筑垃圾处置点所在区的。

2.补偿方式

补偿类型和方式的确定应优先考虑受影响区域经济社会的协调、发展和环境质量的改善，同时，需结合实际设立多种补偿形式，尽可能满足补偿客体多样化的选择意愿。补偿方式一般有货币补偿、实物补偿、政策补偿、保障性补偿。具体可以采用如下方式：

——货币补偿模式。所谓货币补偿模式是指市政部门将生产补偿费、生活补助费、健康补偿费和心理补偿费以货币形式按月支付给周边居民。在其它发达的垃圾处理项目中,采用货币补偿的达90%以上。从近期来看,货币补偿措施简便易行,乐于用此方法,特别是经济发达民众也愿意接受货币补偿。但是一旦有限的补偿金用完,经济来源就会成为问题。所以尽管货币补偿模式在现实中是重要的补偿方法,在实际运行中也需尽可能地兼顾其它补偿方式。

——实物补偿模式。所谓实物补偿模式就是帮助当地建设和完善公共基础设施，如环卫设施、村庄道路等;资助当地修建公园、健身游泳设施等;修建图书馆、博物馆等公共文化教育设施;垃圾处理的副产品免费提供给周围居民;在垃圾处理设施周边设立绿色屏障区，加大道路扬尘治理等环境治理投入。

——择业补偿模式。择业补偿模式就是通过二、三产业来安置周边居民，它要求积极创造条件，向周边居民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。这种模式主要有两种:一是“区乡镇安置”的原则。二是把农民推向市场,由农民自谋职业,但负责为其建立社会统筹保险。中心城区和郊区达成“就业补偿—垃圾处理”交叉解决的办法，由市协调，由中心城区提供部分就业岗位，解决垃圾处理设施附近农民就业问题应被视为一个较好的办法，但这种方式一般用于设施建设期。

——入股补偿模式。此模式是根据国土资源部印发的《关于完善失地农民征地补偿安置制度的指导意见》,让垃圾处理设施受损区域居民以土地使用权入股相关项目，用取得的收益补偿其损失。

——社会保障补偿模式。此模式是将受垃圾处理设施影响的周边居民纳入社会保障体系,有利于解决受垃圾处理设施影响周边居民的后顾之忧。

根据建筑垃圾异地处置补偿特点，推荐采用实物补偿方式。

3.补偿范围

建筑垃圾跨区处置综合补偿范围为本区无法自行消纳，需转运至本市外区消纳的建筑垃圾，目前先行实施拆房垃圾和装修垃圾跨区运输处置的补偿，工程垃圾若跨区进入市级拆房垃圾和装修垃圾资源化处置点也需参照拆房垃圾和装修垃圾进行补偿，工程泥浆待相关配套处置设施建立后再实施补偿，工程渣土以回填为主，无处理设施，不进行补偿。

按照鼓励各区积极设置建筑垃圾利用处置设施的目的，本次综合补偿主要针对利用处置点所在区，若利用处置点位于两个区的交界处，对相邻的区适当进行补偿。

4.补偿标准的核算方法和范围

(1)补偿标准的核算方法

环境补偿标准即在一定的社会经济条件、社会公平观念下，补偿主体向补偿客体按事先确定的依据所支付的具体补偿数额，依据“充分补偿、现实可行”的原则，补偿主体应对因垃圾处理而产生的各种影响或损失进行核算，计算出总的损失价值，并结合社会发展水平与补偿客体协商一致后确定具体数额。

垃圾处理可能对所在区域造成的损失涉及环境损失、健康损失、心理影响、农业损害、不动产贬值、发展受阻。目前垃圾处理环境补偿标准的确定参照目前研究较多的各类生态补偿标准核算方法，一般从以下几个方进行初步核算：生态保护者的投入和机会成本的损失;生态受益者的获利;生态破坏的恢复成本;生态系统服务的价值。

a 按生态保护者的直接投入和机会成本计算

生态保护者为了保护生态环境，投入的人力、物力和财力应纳入补偿标准的计算之中。同时，由于生态保护者要保护生态环境，牺牲了部分的发展权，这一部分机会成本也应纳入补偿标准的计算之中。从理论上讲，直接投入与机会成本之和应该是生态补偿的标准。

b 按生态受益者的获利计算

生态受益者没有为自身所享有的产品和服务付费，使得生态保护者的保护行为没有得到应有的回报，产生了正外部性。为使生态保护的这部分正外部性内部化，需要生态受益者向生态保护者支付这部分费用。因此，可通过产品或服务的市场交易价格和交易量来计算补偿的标准。

通过市场交易来确定补偿标准简单易行，同时有利于激励生态保护者采用新的技术来降低生态保护的成本，促使生态保护的不断发展。

c 按生态破坏的恢复成本计算

资源开发活动会造成一定范围内的植被破坏、水土流失、水资源破坏、生物多样性减少等，直接影响到区域的水源涵养、水土保持、景观美化、气候调节、生物供养等生态服务功能，减少了社会福利。因此，按照谁破坏谁恢复的原则，需要通过环境治理与生态恢复的成本核算作为生态补偿标准的参考。

d 按生态系统服务的价值计算

生态服务功能价值评估主要是针对生态保护或者环境友好型的生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算。国内外已经对相关的评估方法进行了大量的研究。就目前的实际情况，由于在采用的指标、价值的估算等方面尚缺乏统一的标准，且在生态系统服务功能与现实的补偿能力方面有较大的差距，因此，一般按照生态服务功能计算出的补偿标准只能作为补偿的参考和理论上限值。

但是上述方法都涉及客观条件、基础数据、参数选择以及方法本身的局限性的影响，结果可能差异很大。而且建筑垃圾资源利用处置设施不同于生活垃圾，对环境的影响相对较小，可将其看作建筑材料加工利用厂，只是其原材料是利用废弃的装修垃圾和拆房垃圾，但是或多或少会产生一些负面影响，主要包括：一是对建筑垃圾进厂运输道路损坏加速;二对运输道路沿途增加扬尘污染和路面污染;三是对利用处置设施周边道路等场所增加扬尘和噪声污染。因此建筑垃圾跨区处理综合补偿费难以根据上述常用的垃圾处理环境补偿标准核算方法进行测算，而是从鼓励各区建设利用处置设施的角度进行补偿标准的核算，通过计算消除上述三方面主要影响采取的措施所需投入的方法来测算补偿标准。

(2)补偿标准核算范围

根据综合补偿仅针对处置点所在区的原则，补偿标准核算的具体范围为建筑垃圾运输途经的处置点所在区的道路以及处置点周边区域。

(3)补偿标准测算

拆房和装修垃圾异地处置补偿费主要包括三方面：

a 装修垃圾和拆房垃圾产生区域运输到处置点，使得处置点所在区域的道路因增加建筑垃圾运输车流量导致道路损坏加速，而需增加的道路维护费用;

b 为降低处置点进场道路(仅考虑处置点所在区范围内的道路)扬尘对周边环境的影响，采取增加道路清扫、冲洗保洁作业措施而增加的费用;