创新监管模式 构建长效机制-宁波海事局砂石船“五维”治理工作纪实

“海巡22”轮现场巡航

海巡艇拦截非法营运砂石船

督促无证砂石船进厂整改

砂石船违法违规运输给水上交通带来巨大安全隐患，其治理工作也成为海事安全监管的沉疴痼疾。宁波海事局在近期砂石船常态化治理工作中，坚持以结果为导向，以法律为准绳，创新实践“五维”治理模式，推动实现依法执法到位，不留缓冲抓得住；行政保障到位，不留余地扣得牢；科技手段到位，不留盲区盯得紧；司法跟进到位，不留例外罚得到；综合治理到位，不留隐患改得了。短时间内便显著解决存在二十余年的历史顽疾，唱响砂石船常态化治理的“宁波乐章”。

锁定目标 把好治理成效关

砂石船舶因船况不佳、管理薄弱、违法违规参与水上运输情况突出等原因成为海事机构监管的重点与难点。据介绍，宁波港域运砂船作业至今已有二十多年的历史。近五年，该港域内与砂石船有关的水上交通事故、险情达312起。2014年，宁波海事局开展了“以我为主、主动出击、见着就抓、露头就打”的内河船参与海上运输专项整治活动，一举实现了该局辖区内河船“不能来、不敢来”的整治目标，为执法机制保障与能力建设积累了宝贵经验。但在经济利益的驱使下，仍有不少砂石船主及船员抱有侥幸心理铤而走险，以牺牲安全为代价换取利润。因此，彻底消除这一顽疾、切实维护水上交通安全，势在必行。

“我们相机抉择、开准药方，对砂石船常态化治理工作坚持以结果为导向、以法律为准绳的治理理念，创新实践执法、行政、科技、司法、综治的‘五维’治理模式，坚决杜绝‘按下葫芦浮起瓢’现象发生。”宁波海事局副局长杨卫强介绍说，“在整个治理过程中，我们结合‘走在前列’工作要求，全局上下一条心，时刻衡量‘目标是什么、问题在哪里、进展怎么样、下步怎么办’，锁定目标努力把好治理成效关。”

据了解，从2017年7月中旬起，宁波海事局在深入调研基础上，结合“走在前列”工作部署，启动了砂石船常态化治理活动，对违法违规砂石船进行全覆盖、高频度、零容忍打击。目前，辖区包括甬江航段、核心港区、象山港及石浦港在内的主要水域，运营中的“三无”砂石船舶已彻底消除，95%长期从事砂石运输的船舶已满足证书、配员等各项法规要求，实现了纳规管理；船舶超载、AIS（船舶自动识别系统）不开启、高频不值守、船舶进港不报告等现象基本杜绝；船员市场不断充实、砂石运价明显提升，以牺牲安全为代价换取利润的竞争格局发生彻底转变，整治成果得到市场及从业人员的高度认可和支持。

“如果把砂石船治理看作谱一首曲子，那么其基调就是整治方案，包括治理的理念、模式、标准以及手段。在几个月的整治工作中，我们经过逐步探索，创新实践了‘五维’治理模式。即依法执法到位，不留缓冲抓得住；行政保障到位，不留余地扣得牢；科技手段到位，不留盲区盯得紧；司法跟进到位，不留例外罚得到；综合治理到位，不留隐患改得了。这就好比五指成拳，也好比乐曲上的五线谱，奏响了此次砂石船治理的铿锵乐章。”宁波海事局指挥中心主任周驰说。

点评

甘愿做难事，方能胜任大事。“走在前列”决不仅是一句口号，它要求每一位宁波海事人都具备敢于啃硬骨头、涉险滩的决心和意志。该局在砂石船常态化治理工作中，勇于突破沉疴，定目标、找问题、想办法，通过不断实践，尝试探索适应新时代发展要求的海事监管模式，有力地推动了海事高质量发展。

讲求实干 构建共治大格局

“操其要于上，而分其详于下。”宁波海事局在砂石船常态化治理工作中打造出行政、执法、科技、司法、综治“五维”治理新模式，那么，究竟这“五维”是如何发挥如同五线谱的协同作用，将治理工作的各环节落实到位呢？

“五维”治理第一维：依法执法到位，不留缓冲抓得住。

“要治理砂石船乱象，第一步必然是加强现场执法力度。我们在整治工作中坚持依法执法，不留缓冲过渡期，不搞法外治理。一开始很辛苦、有很大压力，但是从把握主动、面向长效的角度来看，却是上上策。为了针对性打击违规船舶，我们在砂石船活动的集中水域及主要航线上设置了几条拦截线，彻底斩断船舶非法运输的生命线。同时，采用错时执法、弹性执法机制，执法人员24小时现场监管，消除了时间上的执法盲区。”周驰说。

在工作中，该局按照基层执法模式改革要求，全面强化局处两级和现场执法人员联动，对不服从监管、企图逃逸的砂石船舶实施辖区范围内接力追逃，同时与相邻兄弟海事局建立跨辖区联动“追逃”机制，与当地海警、边防及港口拖轮单位建立执法联动合作，真正实现对违法运输船舶“抓得住”。

截至今年3月，该局共检查砂石运输船舶2458艘，同比上升216%，查处违章砂石船468艘、处罚金额369.82万元，分别同比上升167%和171%。

“五维”治理第二维：行政保障到位，不留余地扣得牢。

对非法营运的船舶和船员扣得牢，是海事调处非法行为、督促船方落实整改要求的关键。因此，如何实现对违法船舶“扣得牢”是此次治理工作最先启动的环节。该局按照“可用、好用”的原则，以行政预算方式落实保障经费33万元，与辖区7家船厂签订合作协议，作为非法船舶的扣押点。

同时，宁波海事局适时推出了快办快结及查处分离工作机制。该局法规规范处处长马新红介绍说：“快办快结机制充分吸收‘信用管理’‘分类管理’的理念，精简取证流程，对违法行为轻微、事实清楚、证据确凿、当事人无异议的案件，在合法范围内提供快速处罚渠道，将原来2个月的办案期限压缩至5日完成。查处分离机制即实行现场检查和后续调处的分离，可以有效提升执法人员专业素养和行政处罚效率。”

有力的保障措施切实实现了违法船舶“扣得牢”。据了解，截至今年3月，在查处的468艘违规砂石船中，仅1艘逃逸，其余均按照预案依法进行了留滞。这给了执法人员极大的信心鼓舞，周驰说：“以前，执法人员最担心是查到了船押不回、扣不住，这一次我们有了充足的准备，在指挥中心总体协调下，各处按预案扣船。治理开始的前两周，我们每天都在协调扣押船厂和冲滩的事情，几周过去，严重违法船全部被依法留滞，违法船舶的气焰一下子就被打了下去，全局上下更有信心了！”

截至今年3月，该局累计留滞违规违法船舶238天，促成拆解15艘，分别同比上升352%、400%，其中船厂看押船舶累计27艘次，极大地提升了行政执法权威和公信力。

“五维”治理第三维：科技手段到位，不留盲区盯得紧。

工欲善其事，必先利其器。电子巡航就是宁波海事局此次整治的“利器”之一。宁波海事局是全国最早开设VTS（船舶交通管理）的海事机构之一，在利用科技手段实现安全监管方面经验丰富。随着视频监控技术的普及，该局不断推陈出新，一方面加强电子巡航机制体制的建设，另一方面，对原有电子监控设备进行更新，电子监控成效得到进一步发挥。在治理工作中，大量违规船舶就是电子巡航查获的。

不仅如此，该局还利用最新科技手段为砂石船治理赋能。“我们在计划留滞的船舶上安装一种特别的GPS设备，就像给船舶装上了“拘留电子锁”，一旦船舶离开留滞地点，或者私自拆除了该设备，我们就会在监控后台接到报警。目前已在多艘船艇上开展了试验，效果较为显著。”周驰说，他们的无人机巡航项目也已经取得很大进展，基本可以实现全天候飞行，将成为又一利器。

“五维”治理第四维：司法跟进到位，不留例外罚得到。

“法者，治之端也。”依法行政是海事治理体系和治理能力现代化的重要基石。为落实船公司和船员的安全生产主体责任，同时推动构建共建、共治、共享的海事安全治理大格局，宁波海事局与本市公安、边防、海警等单位多次会商，明确无证驾驶的认定标准，界定了九种可实施行政拘留的违法行为，为实施司法移送、治安处罚和拘留扫清了障碍。截至今年3月，共计将11名无证驾驶人员移送至公安部门实施治安拘留。

以往，海事部门作出行政处罚决定后，对拒不配合处罚的当事人，缺乏后续手段。如何通过司法途径解决该问题，成为本次治理工作中自我挑战的一项大攻坚任务。2017年11月，“秀山”轮船东左某因拒不履行行政处罚决定，宁波海事局依法向宁波海事法院申请行政处罚决定的强制执行。2018年3月，法院裁定当事人有履行能力而拒不履行生效法律文书确定的义务，依法将其列入全国法院失信被执行人名单，左某因此被处以限制乘坐飞机等9类高消费行为的处罚。

这是海事系统内首例因行政相对人不履行法定义务被依法实施信用惩戒的案件，标志着宁波海事局着力构建行政、司法、金融及行业协会等部门联合惩戒违法失信不良行为的新格局取得突破性进展。

“五维”治理第五维：综合治理到位，不留隐患改得了。

“同一个治字，我们最终要的是治的结果，不是治的动作。因此，我们在如何促进船舶整改这个问题上也是下足了功夫。”周驰说。为鼓励砂石船舶经营主体主动规范营运行为，该局建立了“黑白名单”管理制度。对“白名单”船舶采取便利化监管措施，对多次参与非法营运的“黑名单”船舶则加大了检查的力度，引导砂石船所有人自觉接受纳规管理，营造让守信者一路绿灯、让失信者寸步难行的良好环境。

此外，该局还与港航管理单位、码头业主合作建立“码头靠泊名单”，与“黑白名单”机制形成监管合力。在“码头靠泊名单”机制下，码头提前将预靠船舶名单通报海事部门，海事部门结合白名单和纳规船舶情况，对靠泊船舶实施分类管理，提高了监管效能。

“水上砂石运输与任何市场行为一样，只要有利益诱惑，就会有违规冲动，而在一些偏远岸线，这种冲动会转化为行为。对此，我们既有充分考虑，也有有力手段。”周驰说。在加强执法的同时，该局借力“平安浙江”“平安宁波”考核平台，从源头管理的角度，对非法砂石装卸点所在的县市区政府，通过预扣分—限期治理—根据治理结果再决定扣分与否的方式进行处理，同时推动市委平安办定期向市委市政府及各县区主要领导书面通报涉水安全隐患，督促地方政府开展综合治理，效果相当不错。下一步，随着砂石船治理向上下游源头延伸，这方面的力度将更大。

“堵”是手段，“疏”靠服务，推动行业安全标准的本质提升，才是此次砂石船治理的目的。在严厉打击的同时，该局进一步在“疏”上下功夫，早在治理行动开始前就主动召集“三无”船船东、积极联系宁波船检部门研究对策，并会同船东代表专程走访了无证砂石船挂靠相对集中地的船检部门，引导部分具备改造纳规条件的船舶早日纳规。此外，在宁波象山，他们主动与地方政府协调，组织开展联合的“三无”船舶专项整治，给主动接受拆解的船舶所有人提供经费补偿，在经济和安全两本账面前，船东自愿选择了拆解船舶。

点评

从构建海事安全治理大格局到提供科学有效的服务监管机制，从打造信用信息共享平台到落实“放管服”改革、建立协同高效的海事现代化治理体系，执法、行政、科技、司法、综治的“五维”治理新模式，犹如五指成拳，又如五线成谱，唱响了砂石船常态化治理的“宁波乐章”。“五线谱”中的每一“线”都是该局挺起敢于担当的铁肩，迎难而上，出真招、下真功，奋力实现海事治理体系和治理能力现代化建设的生动实践。

以人为本 推动高质量安全发展

在始终坚持以人民为中心，推进新时代海事新发展的总体要求下，该局勠力同心、艰苦奋斗八个月，终于在此次砂石船常态化治理工作中取得丰硕的成果——长期以来砂石船以牺牲安全为代价的盈利模式已经基本没有市场，海事严格监管带来的良性公平的市场竞争环境，得到了砂石船舶所有人和船员们的一致认可。“船舶规范营运以前，我所经营的砂石船也存在违规现象，每次船开出去，我都会要求船长随时报动态，如果信息没来，我会担心船舶是不是被查住出事了，夜里总睡不好觉。”某砂石船船主说，“其实，我们渴望有安全的运输环境，但在大家都不规范的情况下，我的船舶如果规范营运，就没有竞争力。现在大家的船舶证书、配员、装载都符合标准，处在同一个竞争平台，既保证了安全，还能共同发展，我为宁波海事点赞！”

不仅如此，此次治理工作也给船员带来了实实在在的“大礼包”。某砂石船员说：“相比以前，现在砂石船安全性明显高了，我们更愿意上船工作。此外，船舶配员规范化使得船员市场需求量更大，这提高了我们的收入，而且驾驶技术越高薪资水平就越高，让我们这些船员更有干劲！”

“有为才有位，实干得实惠。在此次砂石船常态化治理工作中，我局始终紧绷质量这根弦，拓展治理新思路，探索治理新模式，将求真务实理念落实到工作的每个环节。正因如此，才取得了善始善终的高质量治理成果——砂石船舶营运条件更加安全，良性公平的市场竞争环境逐步形成，安全与发展协同共进。”杨卫强说，“下一步，我们将作好总结，实现治理经验的复制推广，以实干刷新人民群众的幸福感、获得感、安全感。”

点评

推进新时代海事新发展，必须坚持以人民为中心，而安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事。宁波海事局在砂石船常态化治理工作中，始终把人民的利益放在最高位置，不断破解砂石船安全监管难题，推动安全生产与经济社会协调发展，促进形成人人参与、人人尽责、实惠人人共享的良好局面。

□特写

蹲点值守24小时

蒋家乐 麻宏宇

我是宁波海事局的一艘海巡艇，今年7岁了。近期我很荣幸地作为常态化蹲点值守海巡艇参加砂石船治理活动，下面是我充实而忙碌的一天，快来看看吧！

08∶00

当初春的阳光还藏在淡淡的青色云朵后时，我已向值守地点驶去。正值元宵节后，辖区砂石运输船集中复工，今天一早，我们就收到了指挥中心发来的值守任务。

在接近甬江口时，我们也迎来了今天第一艘需要检查的船舶——“江*”轮。待我靠拢后，同事们很熟练地爬上去。检查刚开始，一个身影突然闪现，在哪见过呢？“您好，麻烦您出示一下船员证书和船舶证书”。

“您看！”船员指着一本证件说，“这是我的证书，上个月刚拿到，放心吧。”这时，我才想起去年的某一天，这位船员在船上做管事，因未持有船员证书，擅自上船工作，被我们“请”下了船。我清楚地记得，当时还帮他报名参加了砂石船船员纳规培训班。现在，他作为第一批通过培训拿到适任证书而继续从业的船员，真是一份惊喜，让我们工作起来力量倍增！

15∶00

这个时候潮水即将回落，乘潮而进的满载砂石船基本经过检查，跑了大半天的我本以为可以休息一下。然而，这个时候我们接到指挥中心指令：“运砂船‘鄞**’轮在甬江口主机故障，请前往现场处置！”

收到指令后，我火速赶往事发现场，随即，无线电甚高频里便传来该轮船长与VTS的通话声，请求海事协助。

此时，运砂船由于没有动力，只能在甬江口慢慢漂流，择机抛锚。这时准备进甬江靠泊码头的大型船舶都一艘艘被指令就近抛锚或掉头出港，而我则就地担任起警戒任务，附近的小型船舶都被警告远离我和这艘运砂船。

累是累了点，但这不算什么，想想一旦我们治理成功会给整个行业和单位带来的价值，我觉得挺值得的！

18∶00

主机故障的运砂船终于在一个安全水域抛锚了，我也返回了码头。这时，来自三个海事处的夜间联合执法小组人员都到位了。