砂价提升，政府收入增长76%，鄱阳湖年控总采量仅为5460万吨—江西采砂条例成果显著

  《江西省河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）1月1日起正式实施，截至目前，已取得不小的成就。有分析人士认为，《条例》结合江西省实际，围绕采砂规划、采砂许可、监督管理、法律责任等方面作了规范，部门职责更清，管理环节更细，监管措施更实，震慑力度更大，具有较强的针对性和可操作性，将为遏制河道乱挖滥采现象提供有力保障，具有里程碑式意义。

 江西省江河纵横，有我国最大的淡水湖鄱阳湖，还有赣江、抚河、信江、饶河和修水等五大水系，其中流域面积10平方公里及以上河流有3771条，砂石资源丰富，河道采砂管理任务繁重。2006年8月，江西省政府颁布了《江西省河道采砂管理办法》（省政府令第150号）对全省河道采砂活动进行规范，对合理、有序地开采河道砂石资源，保护生态环境发挥了积极作用。在已有《办法》的情况下，为什么要出台《条例》？

 江西省水利厅副厅长吴义泉对此介绍道，随着江西经济社会的发展，建筑砂石需求日趋旺盛，河道采砂管理难度大、问题多。一是一些河道偷采盗采和乱挖滥采现象十分突出，多年超量开采砂石后，导致河道生态环境与河道安全不堪重负，河床下切，部分河段砂石资源已近枯竭。二是一些河道开采砂石后的弃料随意堆放，破坏生态环境，影响河道行洪和通航安全。三是涉砂矛盾突出，各类安全和社会稳定隐患凸显。在高利润和低违法成本的双向驱动下，不法分子敢于以身试法，非法采砂屡打不绝，暴力抗法时有发生。从江西的实践来看，《办法》规定的行政处罚力度与违法成本极不相称，远远起不到震慑作用。今年9月22日，江西省十二届人大常委会第二十八次会议审议通过《条例》，就是为了解决《办法》效力不足、执行力有限的问题。

 《条例》以问题为导向，紧扣规范采砂行为，以保护生态环境为主旨，设置了总则、采砂规划、采砂许可、监督管理、法律责任、附则等六章，既体现权责一致要求，强化政府在河道采砂管理中的职责，又结合改革与实践创新探索，设置了严格控制采砂船舶（机具）数量和年度河道砂石开采总量条款，并允许县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理。

 《条例》的主要内容大体上可归纳为：“一条主线”、“六项基本制度”。“一条主线”：即以科学规划、总量控制，有序开采、保护生态，严格监管、确保安全为基本原则，并以此为主线展开制度设计。“六项基本制度”：一是河道采砂管理实行人民政府行政首长负责制，二是河道采砂实行总量控制制度，三是河道采砂实行统一规划制度，四是河道采砂实行分级许可制度，五是实行采砂船舶(机具)集中停放制度，六是实行河道砂石采运管理单制度。

 河道采砂管理的问题，本质上就是资源的保护及科学、可持续开采问题。《条例》出台体现了对采砂行为的严格管理，实际上制定的是严格采砂管理条例，以遏制非法采砂行为。

 看点一：采砂船舶总量控制制度

 采砂船舶总量控制制度，是江西总结多年的实践经验而建立的。其背景是，2000年，长江实施全面禁采，大量浙江、安徽籍采砂船涌入鄱阳湖和赣江，鄱阳湖、赣江等内河采砂规模迅速扩大，最多时达200余条，经常滞留于鄱阳湖的大型采砂船只约有130条，采砂能力严重过剩，偷采滥采时有发生，给江西省采砂管理带来严峻考验。

 以南昌为例，赣江南昌段采砂船从本世纪初的二三十艘到最多时595艘，而实际上只需40余艘便能满足本地市场的需求。大量采砂船的涌入，让江河不堪重负。据初步统计，2012年南昌市河道采砂综合整治之前，众多非法采砂船只疯狂掠夺式偷采，每年河砂偷采量达3000万至4000万立方米，直接影响江河堤防和跨河建筑物、水系航道、渔业生态等安全。赣江南昌段每年发生五六十起涉砂刑事案件，严重影响社会稳定。

 为有效控制采砂船舶数量，从源头上遏制非法采砂行为，2008年以来，江西省开始实行采砂船舶（机具）总量控制，并对过剩的采砂船舶实行切割补助，堵疏结合化解采砂管理难题。从操作层面上，在尊重船舶所有权人意愿的前提下，对以下两类过剩船舶进行切割淘汰，分别给予不同的补助标准：一是具有采砂能力但是船舶所有权证书、船舶检验证书、船舶国籍证书“三证”不全或没有“三证”的采砂船舶；二是“三证”齐全的采砂船舶。

 采砂船价格昂贵，利益牵涉广泛，有的是全村人集资打造，如不在政府引导下切割消化，非法采砂者还会疯狂偷采。通过政府组织的、予以适当奖补的采砂船切割方式，是非法采砂船最好的出路，是船主减少损失、实现转产的机遇，也彰显了政府的人性化管理。

 据统计，江西全省共完成采砂船切割848条，各地财政投入切割资金共约6.3亿元，省本级补助各地财政资金2亿元。该制度实施以来，有效控制和减少了江西水域的采砂船数，提高了监管效能，遏制了非法采砂频发势头，推动全省采砂行为由乱到治，并逐步走向规范。鄱阳湖水域采砂船数量从此前130余艘减至目前的50余艘，赣江南昌段从原先400余艘减至目前的30余艘。

 为固化治理成果，《条例》规定，实行采砂船舶（机具）总量控制制度，逐年减少采砂船舶（机具）的数量。

 有法律专家认为，仅仅从处罚非法采砂这一行为来实现河道采砂的治理，保障河道生态安全，必然是治标不治本，尤其是在监管力量有限的情形下，更无法有效实现法律指引、评价的功能过去《办法》中有“数量控制”的规定，但并非“总量控制”，且基本局限于某一特定采区的采砂船舶（机具）的数量控制，实际操作效果不佳。而对采砂船舶（机具）“总量控制”，才是从源头防治的治本之策。

 看点二：打破传统的招标拍卖方式获取河道砂石开采权模式

 长期以来，河道砂石开采权主要采取招标拍卖的方式出让。但部分采区竞争者抱着超量开采、垄断开采权等心理，哄抬价格，恶性竞争，致使出让成交价格虚高，甚至拍出了天价。如江西余江县，年控采砂量为5万吨的洞门底采区，其五年采砂权拍卖成交价为6500万元，而起拍价为560万元，换算成砂石拍卖单价为每吨260元。恶性竞争严重违背了公平、合理的初衷，也给采砂监管带来巨大压力。

 2009年起，九江市首开全省河道采砂统一管理先河，成立砂管局，组建国有赣鄱砂石公司，向省水利厅直接申请办理鄱阳湖区采砂许可，通过公开邀约、承诺等方式，选定采砂船船主作为河砂开采承揽人到采区进行生产，并坚持“定点、定时、定量、定船、定功率”的“五定”要求生产作业。

 2011年，南昌市开始砂石统一开采的探索，成立采砂办，组建国有企业南昌赣昌砂石有限公司，实行赣江下游政府统一管理的国有公司采砂管理模式。公司在政府的严格监管下实施规范化开采经营，既保障砂石供应、帮助砂民转产转业，又推动砂石深加工产业化和主导化，在砂石行业发挥了龙头引领作用。

 2014年以来，江西河道砂石开采国有企业统一经营模式进一步推进，九江市由鄱阳湖统一开采向九江长江延伸，南昌市由赣江下游统一开采向抚河、抚河故道、锦江、潦河延伸。这些探索都取得了良好的生态效益和经济效益，河床加速修复，跨江河重要建筑以及堤防安全得到保障。同时，砂石科学化经营模式正在形成，砂石开发利用效益逐年提高，实现了从粗放式经营到集约式经营的转变。

 为固化政府对河道砂石统一开采的管理模式，《条例》对此作出相关规定。

 专家认为，“统一开采制度”是“采砂统一管理”的创新。2009年之前，通过传统的“招标拍卖的许可方式”出让开采权，实为以牺牲砂石资源和环境为代价，换取了一时的政府财政高收入，无法避免采砂业主之间的恶性竞争和有效监管。受让人在以高价获得出让权的情况下，为能收回成本，获得利润，甚至是高额利润，只能是超时、超范围、超量、超船数、超功率开采。而2009年以来实行的“统一开采”制度，有效扭转了这种局面，实现了生态保护和经济开发的双赢。实践证明，实行国有企业统一开采制度是必要的、适当的，也具有一定合理性。

 看点三：严格控制、逐步减少年度河道砂石开采总量

 为保障河道砂石资源开发利用科学合理，2005年起至今，江西省对重要河段均进行了采砂规划编制工作。2006年出台第一部采砂规划——《鄱阳湖采砂应急规划》，2009年编制完成鄱阳湖及五河干流第一轮5年采砂规划，2014年9月编制完成《赣江、抚河、饶河中下游干流河道及鄱阳湖采砂规划修编》（2014-2018）。2015年9月编制出台《信江中下游、修（潦）河下游干流河道采砂规划修编》（2015-2019），标志新一轮鄱阳湖及五河干流河道采砂5年规划编制工作正式完成。

 为促进砂石资源可持续利用，近年来，江西省按照河道采砂规划，通过减少作业采区、减少作业时间，减少作业船数，严格采砂船准入、严格现场监管、严格控制年度采砂总量的“三减三严”管理措施，有效控制鄱阳湖砂石开采总量，实现砂石资源可持续利用和环境保护的有机统一。鄱阳湖2014—2018年规划年控总采量在上一轮2009—2013年规划基础上减少了20.64%，仅为5460万吨。近两年的许可开采砂石量也远低于规划年控总采量，仅为规划开采量的60%左右。湖区采砂量的减少，也间接使得进出湖区的运砂船数不断减少，维护了采运砂的良好秩序。

 基于取得的实际效果，《条例》明确了严格控制、逐步减少年度河道砂石开采总量这一条款。应该说，这是河道采砂管理的突破。

 看点四： 县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理，具体办法由设区的市人民政府规定

 砂石统一经营管理制度在江西省有着多年的探索。从2009年开始，江西九江就进行了这方面的探索。为切实保护鄱阳湖生态和节约有效利用砂资源，九江市政府成立河道采砂管理领导小组，下设办公室。2011年成立市砂管局，与采砂办合署办公行使统一管理权。针对过去鄱阳湖采砂多头管理和“有责即推，有利则争”的现象，九江市推出鄱阳湖采砂统一组织领导、统一开采经营、统一规费征收、统一综合执法、统一利益分配的“五统一”管理模式，制订和出台了《鄱阳湖采砂统一管理实施方案》《鄱阳湖九江水域采运砂流动检查与可采区现场监管办法（暂行）》等文件，同时，组建了永修等5个可采区监管指挥所。

 由于统一管理经营带来成本的大幅下降，以及砂价的提升，政府财政收入同比增长76%，而采砂量仅为近3年平均数量的17%。同时，有效遏制了“湖霸”“砂霸”等不法行为，维护了鄱阳湖区的安全稳定。更重要的是，九江市对鄱阳湖采砂实行统一管理，形成了“江湖联动”、“水陆联动”、“部门联动”、“市县联动”的工作新格局，实现了鄱阳湖采砂从“粗放开采”向“集约开采”的转型，较好地解决了鄱阳湖砂资源有效利用与生态环境保护的矛盾，探索出一条实现鄱阳湖砂资源效益最大化的新路子，被长江水利委员会砂管局称为在全国“开了先河”。

 此后，余干县对信江采砂实行了政府统管，有效避免了河道采砂恶性竞争，以及无序、超量开采，赢得了公共安全、生态环境、社会稳定的综合效益，也为河道非法采砂治理探索出一条新路。今年3月鹰潭市也在全市范围内启动河道采砂政府统管模式。

 基于多年的实践探索，以及显著成效，《条例》明确，县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理，具体办法由设区的市人民政府规定。

 看点五：进一步明确了非法采砂严重情形的法律责任

 原《办法》规定，“未经水行政主管部门许可在河道内采砂，情节严重、危害堤防安全的，由县级以上人民政府水行政主管部门没收其采砂船舶、机具等工具。”但由于对“情节严重、危害堤防安全的”规定不尽明确，不少市县水行政主管部门在执行中以“危害堤防安全”作为没收非法采砂船舶、机具等工具的必备条件之一。

 从水行政执法实践上看，造成危害堤防安全的后果，往往不是一二次非法采砂行为直接造成，有量的累积过程，“情节严重、危害堤防安全的”情形难以立即显现；且即使造成严重后果，也基本达到了以危害公共安全追究刑事责任的程度。这种模糊规定造成该法律责任在执法实践中形同虚设，起不到相应的震慑作用，对严重威胁到江豚、鱼类、候鸟等动物的生存繁衍，给水生态、水环境带来毁灭性危害的湖区钻杆式采砂船的非法采砂行为，有关市县政府以及水行政主管部门针只能陷入“抓了放、放行后继续违法”的怪圈，无法有效阻止其后续违法行为和示范跟风效应。

 基于此，《条例》明确，“未经许可开采的砂石价值或者破坏的砂石资源价值在三万元以上，或者两次以上未经许可河道采砂的，没收违法所得和非法财物，没收采砂船舶(机具)，并处十万元以上三十万元以下罚款。”“违反本条例规定，在禁采区、禁采期内采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，查封、扣押采砂船舶(机具)，没收违法所得和非法财物，没收采砂船舶(机具)，并处十万元以上三十万元以下罚款。”

 《条例》对“情节严重”做了明确规定，惩罚规定层次分明，便于操作。

 《条例》出台对河道采砂管理有着怎样的意义

 有分析人士指出，《条例》的颁布实施，必将进一步提升江西省河道砂石资源科学管理水平，为推动和促进生态文明建设提供更加有力的法治保障。

 第一，《条例》的制定与出台有效解决原《江西省河道采砂管理办法》效力不足、执行力有限的问题。新《立法法》第八十二条规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。受采砂管理国家立法不完善、政府规章立法权有限等因素限制，实践中行之有效的采砂船舶总量控制制度、采运单管理制度、集中停靠制度等将面临设定依据效力不足问题而造成违法，而废止这些制度则全省河道采砂监管面临着一放即乱的境地。《条例》的制定颁布，将有效解决这一问题。

 第二，《条例》作为地方性法规根据实际情况给予了更多的管理授权，为解决采砂管理中的突出问题提供了法律依据。《条例》对河道采砂管理的制度和法律责任设定根据本地方的具体情况和实际需要作出了明确的规定，提供了十分重要的法律武器。这既是管理效力的提升，也是管理要求的提高，同时还加大了管理者的责任。

 第三，《条例》的颁布与实施将不断开拓江西省采砂管理新局面，为有效规范采砂管理，处理好砂石资源开发与生态环境安全、防洪安全、通航安全、工程安全的关系，实现砂石资源的科学可持续利用，具有重要的现实意义和深远的历史意义。