砂石厂在生态红线内环评却过了 2年后又被撤销

为进一步发挥典型案例的释法指引功能，江苏省高级人民法院组织评选出2019年全省环境资源保护十大典型案例。其中，一宗砂石企业与当地生态环境局的诉讼引起了笔者注意。

一宗位于生态红线内的砂石矿权进行环评审批时，理应确切掌握生态红线范围的主管部门却将环评审批通过。而2年后，当地生态环境部门又发文撤销了环评审批，要求停止建设，退出生态红线。企业不服，遂诉至法院。

由于撤销决定所依据的证据和理由均不充分，且程序违法，法院判决撤销环评审批意见决定违法，但同时企业位于生态红线内的事实成立，法院还责令生态监管部门限期重新履责。
 

徐州迅腾物资贸易有限公司诉徐州市铜山生态环境局、徐州市铜山区人民政府环评行政许可及行政复议案

基本案情

2013年8月30日，江苏省人民政府印发《关于江苏省生态红线区域保护规划的通知》，将徐州市铜山区圣人窝森林自然保护区列为徐州市生态红线区域，自然保护区范围二级管控区。2016年9月，徐州迅腾物资贸易有限公司（以下简称迅腾公司）委托安徽通济环保科技有限公司编制《徐州迅腾物资贸易有限公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目环境影响报告书》，载明建设项目不在江苏省生态红线规划一级管控区和二级管控区范围内，不涉及铜山区范围内的生态红线区域，不违背《江苏省生态红线区域规划》。后迅腾公司将上述报告书连同申请书等材料报送徐州市铜山生态环境局（以下简称铜山生态局）审批。2016年9月29日，铜山生态局作出铜环发[2016]60号《铜山区环保局关于徐州迅腾物资贸易有限公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目环境影响报告书的审批意见》，认为该项目在拟建位置具有环境可行性，并就该项目设计、建设提出具体要求。2018年2月7日，徐州市委办公室、徐州市政府办公室印发《徐州市贯彻落实江苏省第一环境保护督察反馈意见整改方案》，认定铜山生态局违规审批迅腾公司等3家企业自然保护区内采石项目环评文件，责令铜山生态局对已作出行政许可的项目，依法依规作出处理，并要求项目停止建设，并逐步退出生态红线保护范围。

2018年6月27日，铜山生态局依据行政许可法第六十九条的规定对迅腾公司作出《关于撤销徐州迅腾物资贸易有限公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目环境影响报告书审批意见的决定》，主要内容：

1.撤销《铜山区环保局关于徐州迅腾物资贸易有限公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目环境影响报告书的审批意见》；2. 迅腾公司建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩开采项目立即停止项目建设，并退出生态红线保护范围。该决定依法向迅腾公司进行了送达。2018年8月25日，迅腾公司向铜山区政府申请行政复议，请求依法撤销铜山生态局对其作出的涉案撤销环评审批意见的决定。铜山区政府于同年10月23日作出（2018）铜行复字第38号《行政复议决定书》,对涉案撤销决定予以维持，并于同年10月24日向迅腾公司送达。迅腾公司不服，诉至法院。

裁判结果

徐州铁路运输法院一审认为，铜山生态局作为对辖区内自然保护区进行监督检查的法定职能部门，理应确切掌握生态红线区域的名称、主导生态功能及范围等情况，应当清楚知道案涉建设项目所在区域早在2013年已纳入江苏省生态红线区域保护规划，其在具有核查职责且实际具备核查能力的情况下，以环评报告评价失实构成以欺骗手段取得行政许可为由作出撤销决定，该撤销决定所依据的证据和理由并不充分；行政许可法第六十九条共五款，涉及多种可撤销行政许可的情形，铜山生态局在涉案撤销决定中不指明适用的具体条、款、项，属于适用法律不明确；铜山生态局作出涉案撤销决定作出前，未说明理由、未听取迅腾公司陈述申辩，程序不合法。一审法院判决撤销了铜山生态局作出的撤销决定和铜山区政府的行政复议决定。铜山生态局不服提出上诉，后又申请撤回上诉。

南京环境资源法庭二审认为：

一、铜山生态局主张迅腾公司以欺骗的手段获得行政许可依据不足。生态红线区域系环境保护行政主管部门应当掌握的事项。案涉项目是否在生态红线区域内系铜山生态局依职权应当核查的重要内容，不管迅腾公司提交的环评报告对案涉建设项目是否在生态红线区域的表述准确与否，铜山生态局都应当依照生态红线区域保护规划对建设项目环境影响评价进行审查。虽然迅腾公司提交的环评文件对项目是否在江苏省生态红线规划管控区范围内表述错误，但没有证据证明该错误构成瞒报或者欺骗。上诉人主张迅腾公司以欺骗的手段获得行政许可，该主张缺乏事实依据。

二、被诉行政行为违反法定程序。撤销行政许可系行政机关履行行政许可职能的行为，同样属于实施行政许可行为，应当依照行政许可法第七条规定，保障行政相对人的陈述权、申辩权。但铜山生态局作出被诉撤销决定前，未说明理由，也未听取迅腾公司的陈述、申辩意见，行政程序不合法。

三、原审未判决被告重新作出行政行为不当。案涉建设项目位于江苏省生态红线规划管控区，铜山生态局在对迅腾公司的环境影响评价报告进行审批时，并未对建设项目是否符合自然保护区功能定位进行审查。因该事项涉及自然保护区生态保护，属于涉及国家利益和社会公共利益之事项，人民法院在作出撤销被诉行政行为之时，为维护国家利益和社会公共利益，理应依照行政诉讼法第七十条之规定，判决被告重新作出行政行为。

四、铜山生态局的撤回上诉申请不符合法律规定。鉴于一审法院应当判决被告重新作出行政行为而未予判决，准予撤回上诉，不利于维护国家利益和社会公共利益，应依法驳回铜山生态局的撤回上诉申请。综上，二审法院在维持一审行政判决之基础上，判决责令铜山区生态局限期重新作出处理。

典型意义

本案涉及生态红线保护范围内违法批准建设项目的清退与监管。生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，国家划定生态红线的目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特征。生态红线保护规划是生态环境行政主管部门建设项目环评审查批准的重要依据，是生态环境行政主管部门应当清楚知晓并熟练掌握的基本事项，是应当主动对照核查的内容。建设项目申请人提交的环评报告中关于项目是否在生态红线区的描述或陈述是否真实、准确，不能成为生态环境行政主管部门错误审批甚至违法审批的理由和借口。案涉建设项目事实上位于江苏省生态红线管控区内，原建设项目环评审批意见缺乏依据，应予撤销。但撤销环评审批意见的实质也是一种实施行政许可的行政行为，生态环境行政主管部门应当在作出撤销决定时充分说明理由，并保障被许可人及利害关系人的陈述权、申辩权。人民法院在审判环资行政案件中，除了要监督生态监管机关依法行使职权，保护相对人合法权益，还要侧重于生态环境修复和保护，选择适用恰当的裁判方式，防范和避免生态环境损害行为发生和损害后果扩大，维护国家利益和社会公共利益。

本案铜山生态局以迅腾公司骗取环评审批为由作出撤销环评审批意见决定，该撤销决定所依据的证据和理由均不充分，且未听取迅腾公司陈述申辩意见，程序违法，一审法院据此判决撤销符合法律规定。但撤销决定被判决撤销后，违法环评许可仍然存在，建设项目占用生态红线问题尚未得到处理，故一审法院应当在作出撤销判决之时，还需要责令行政机关重新作出处理。二审法院基于公共利益考虑在维持一审判决基础上，增加了责令生态监管部门限期重新履责的判决内容，为同类案件处理提供了积极指引。