重构《矿产资源法》法律责任体系

　　法律责任是法律规则不可缺少的组成部分，是法律得以有效实施的基本保障。在法律实践中，对法律责任最基本的分类方法是根据类型的不同将其分为民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任和违宪责任四种。《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）作为特殊行政法规内容涉及与矿业相关的民事权益保护、行政管理和违法犯罪行为规制等方面，相应地，法律责任规定就涉及民事、行政和刑事法律责任。《矿产资源法》自1996年起多年未修订，已不适应新形势的需要，其对法律责任的宏观设置和具体规定均存在诸多瑕疵。众所周知，如果一项法律对法律责任的规定存在瑕疵，就会使法律得不到有效执行，成为一纸空文。所以，合理设置法律责任是完善《矿产资源法》的重中之重，需要认真对待。

　　一、《矿产资源法》法律责任体系之缺陷

　　总体而言，《矿产资源法》对法律责任的规定立法滞后，法律责任种类设置和某些规定不科学。并且存在重公法的管理规制功能，轻私法的权利保护救济作用，即重行政、刑事法律责任，轻民事法律责任的问题。具体而言：

　　1.缺失民事法律责任规定

　　《矿产资源法》第39条规定的“责令停止开采、赔偿损失”和第40条规定的：“责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失”均涉及“责令赔偿损失”。从法学理论看，民事责任根据内容的不同可分为履行责任、返还责任和赔偿责任，“赔偿损失”是对侵权行为带来的损失的补偿，属于民事法律责任。但是，《矿产资源法》在“赔偿损失”的前面加上了“责令”二字，令其属性处于难以界定的境地。因为“责令”具有行政强制性，行政机关依职权做出的“责令”行政行为，行政相对人必须绝对服从。而民事赔偿损失则是平等主体之间的一种经济补偿方式，被侵权方有权选择是否追偿，不存在强制赔偿问题。因此，虽然学者对此规定存在行政处罚说、行政制裁说等观点，但大多数学者都认为“责令赔偿损失”是行政法律责任，不是民事法律责任。混同民事法律责任与行政法律责任是《矿产资源法》的一个缺陷，是立法者为凸显保护国有矿产资源而过度使用行政强制手段的体现。

　　除这两条貌似民事法律责任、实则行政法律责任的规定外，《矿产资源法》中再没有关于民事法律责任的规定，民事法律责任规定严重缺失。

　　2.行政法律责任规定失衡

　　矿业行政法律责任主体包括行政主管机关及其工作人员、行政相对人及第三方。从立法对管理者行政责任的规定看，《矿产资源法》对行政主管机关工作人员行政责任的规定只有一条，即第47条。除此之外，在《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称《实施细则》）第43条中对行政主管机关工作人员的行政责任予以了规定。从现有规定看，《矿产资源法》对行政主管机关工作人员行政责任的规定法条数量少，规制的行为有限，而且，没有具体规定行政处分种类，立法比较粗糙。从立法对行政主管机关的行政责任的规定看，《矿产资源法》并没有规定行政主管机关的行政责任，只是在《实施细则》第7条第5款和第26条第6款中涉及地质矿产主管部门的行政责任，规定了改变、撤销和纠正三种责任方式。

　　从立法对被管理者行政法律责任的规定看，《矿产资源法》用第39条到第44条、第48条共6条对行政相对人行政责任加以规定，行政相对人违法要被处以罚款、责令停止开采、没收矿产品和违法所得、吊销许可证等行政处罚。虽然《矿产资源法》对行政相对人行政责任的规定也存在某些矿业违法行为处罚力度较低、违法行为种类较少等问题，但相比较而言，对行政相对人行政责任的规定比较全面，共规定6条，而对行政主管机关及其工作人员的行政责任规定却只有1条，凸显出立法者重规制行政相对人，轻规制行政主管机关及其工作人员的倾向，这种失衡容易导致管理混乱、滋生腐败等问题。

　　3.附属刑法规范无法与刑法衔接

　　《矿产资源法》涉及刑事法律责任的规定共7条，其中5条即第39条、第40条、第43条、第44条、第48条直接规定依据刑法具体条款加以处罚，比如“依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任”，属于援引式附属刑法规范。第41条、第47条没有具体规定依据刑法的具体条款，而笼统规定“依照刑法有关规定追究刑事责任”、“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，属于原则性附属刑法规范。

　　对于援引式规定的5条规定而言，我国刑法已于1997年进行修改，《矿产资源法》的规定显然与现行刑法规定不匹配，出现定性错误或无法适用的状况：（1）第39条、第40条、第44条规定非法采矿、越权采矿、破坏性采矿等行为构成故意毁坏财物罪，但是，按照现行刑法第343条的规定，此类行为应定性为非法采矿罪或破坏性采矿罪。（2）第43条规定违反本法规定收购和销售国家统一收购的矿产品的，应定性为投机倒把罪，但是，投机倒把罪已被取消，按照现行刑法第225条的规定，此种行为应当定性为非法经营罪。（3）第48条规定“以暴力、威胁方法阻碍从事矿产资源勘查、开采监督管理工作的国家工作人员依法执行职务的，依照刑法第一百五十七条的规定追究刑事责任”，但现行刑法第157条是关于走私方面犯罪的规定，第277条规定的才是妨害公务罪。

　　除上述问题之外，《矿产资源法》基本没有规定行政主管部门和矿山企业在矿业环境保护方面应承担的责任，在当前环保问题凸显的情况下，缺乏矿山环境法律责任规定难免成为众矢之的。

　　二、完善《矿产资源法》法律责任体系之建议

　　完善现行《矿产资源法》法律责任体系设定，应前瞻性预测和确定立法修订的价值取向，一并解决公私法混体、法律责任设置失衡等问题。从整体上看，作为调整政府、矿山企业以及第三方行为的特别行政法，未来整体构建的价值取向应注重规制政府权力、矿产资源可持续利用、矿业权流转、矿业环境保护等方面。从现有立法规定和法律责任总体框架的应然设置看，针对上述法律责任规定中存在的问题，主要应在如下几个方面加以完善：

　　1.增设民事法律责任规定

　　民事法律责任缺失使矿业权主体没有法定民事救济途径，容易导致出现侵权行为难以遏制，矿业区内民事侵权行为严重的后果。因此，要在立法上确立独立的矿产资源损害民事法律责任。明确矿产资源损害法律责任的责任主体，规定导致矿产资源损害的行为人要向受损矿产资源所有者或使用者的国家或矿业权人赔偿损失。

　　此外，《矿产资源法》虽然规定了探矿权、采矿权交易转让的条件，但对矿业权转让等问题的规定并不全面，在《物权法》将探矿权、采矿权明确规定为用益物权的前提下，应在物权法等法律规定的基础上，清晰地规定与矿业权相关的民事权益和民事责任。

　　2.合理设置行政法律责任

　　《矿产资源法》应合理规范和制约行政权力，实现矿业行政法律责任的归位，科学设置行政管理者和被管理者的行政责任。首先要在《矿产资源法》中增加规定行政主管机关的行政责任，强化行政主管机关的职责。其次要规定行政主管机关工作人员的行政失职行为、行政侵权行为等应当承担行政法律责任的适用条件，并具体规定应给予行政处分的种类，比如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。

　　只有行政法律责任合理归位才能使法律责任体系的设置更加科学合理，才能体现政府职能的转变，促进行政机关从重管理走向重服务、从重权力走向重权利。

　　3.科学规定附属刑法规范

　　《矿产资源法》中关于刑事法律责任的规定属于依附型附属刑法规范的照应性规定。从立法技术上看，现在我国非刑事法律设置附属刑法规范很少使用援引式规定，而多使用原则性规定，即不直接规定某种犯罪行为援引刑法的具体条文，只规定“依照刑法相关规定追究刑事责任”即可。虽然原则性附属刑法规范较为笼统、概括，但是，其在刑法修改变化后仍可适用，能够较为妥当地与刑法有效衔接。

　　此外，《矿产资源法》应增设环境法律责任。立法应顺应社会发展，以环境、健康、安全和可持续发展为主旨，关注矿业环境，重视矿业环境保护，规定矿山企业承担保护矿业环境的基本责任、行政主管机关及其工作人员承担辖区内矿业环境管制的法律责任。当然，矿业环境法律责任不是单独的一类法律责任，而分属于民事、行政和刑事法律责任，应在上述三种法律责任中增加环境方面的责任规定。